Toespraak van de Minister van Binnenlandse Zaken drs. C.I. Dales, op het congres
van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 12-13 juni 1992 te Apeldoorn
‘Om de integriteit van het Openbaar Bestuur’
Integriteit van het bestuur
Wat mij als minister van Binnenlandse Zaken zeer bezig houdt en beroert is de
integriteit van het Openbaar Bestuur. Het lijkt mij goed om in deze kring van
bestuurders vandaag over dit thema, dat eigenlijk onze voortdurende aandacht
behoeft, te spreken. Een thema dat uitstijgt boven de beleids-themata, die bij
gelegenheden als dit VNG-congres gebruikelijk zijn.
Integriteit van het bestuur is immers niet van nature gegeven. Zij kan op verschillende
manieren onder druk komen te staan. Het gaat mij daarbij niet zozeer om fraude en
corruptie in het bestuur – maar vooral om machtsbederf. Ik moet wellicht wat
duidelijker worden over het begrip “machtsbederf”. Fraude en corruptie zijn zwaar
beladen termen, die een afgebakende strafrechtelijke inhoud hebben. Machtsbederf is
breder, het draagt het element van ontbinding, verval, vervaging van normen, in zich.
Het gaat mij om het sluipend gevaar van bezoedeling van de ambtelijke en politieke
reputatie, van aantasting van integriteit van bestuurders, van ontkenning van de hoge
waarden waarvoor de democratische rechtsstaat staat. Machtsbederf kan ‘in the end’
leiden tot gecorrumpeerd worden, corruptie en fraude.
Ontwikkelingen die tot waakzaamheid nopen
Is er reden om ons ernstig zorgen te maken over bedreigingen van de integriteit van
het Openbaar Bestuur? Natuurlijk moeten we de zaak niet onnodig dramatiseren.
Politiek en bestuur zijn mensenwerk. Politici en ambtenaren staan in tal van situaties
aan verleidingen bloot. Een enkeling bezwijkt voor de verleiding om de gelegenheid
die het ambt biedt, ten eigen voordele aan te wenden. Dat is in zekere zin
onvermijdelijk, maar dat betekent natuurlijk niet dat dergelijke gebeurtenissen met de
mantel der liefde moeten worden bedekt. De norm is immers duidelijk. Hoe groot de
verleidingen ook moge zijn, van politici, bestuurders en ambtenaren moet worden
geëist dat zij integer zijn. Zij zijn door hun ambtseed daaraan gebonden. Maar ik
meen wel dat er ontwikkelingen zijn, die ons tot waakzaamheid nopen. Ik zal dit
illustreren.
– het niet zo nauw nemen met democratische spelregels
Met een zekere regelmaat gebeurt het dat vertrouwelijke of geheime informatie van de
overheid onbevoegd naar buiten wordt gebracht, naar de media wordt gelekt. Om een
voorbeeld uit mijn praktijk te noemen, het is voorgekomen dat er bij
vertrouwenscommissies bij burgemeestersbenoemingen informatie over kandidaten
naar buiten is gebracht. Dat mag niet gebeuren. Het is wezenlijk dat het beraad over
kandidaten vertrouwelijk gevoerd kan worden. Niet alleen wordt bij lekken de privacy
van kandidaten geschonden, ook het selectieproces dat er toe strekt de beste man of
vrouw op de juiste plaats te kunnen benoemen, loopt grote schade op. Ook komt het
voor dat er ‘gelekt’ wordt over het beraad in de ministerraad. De beraadslaging van de
ministerraad zijn vertrouwelijk. Dat heeft goede redenen. Daardoor wordt het intern
beraad beschermd. Het intern beraad moet frank en vrij, zonder de hypotheek van de
openbaarheid gevoerd kunnen worden; open en openhartig, maar niet openbaar. Dat
geldt overigens ook voor intern ambtelijk beraad en voor collegeberaad bij provincies
en gemeenten. In de democratie gaat het om rechtstreeks en gemeen overleg tussen
bewindslieden en volksvertegenwoordiging.
Het ontijdig naar buiten brengen van niet afgeronde en onvolledige
beleidsvoornemens frustreert het overleg met de volksvertegenwoordiging. Het naar
buiten brengen van vertrouwelijke informatie heeft niets te maken met het dienen van
openbaarheid. Het beginsel van openbaarheid van bestuur is een groot, ook in de
Grondwet verankerd, goed. De Wet openbaarheid van bestuur garandeert dat wat
openbaar dient te zijn, ook openbaar kan worden. Eveneens stelt de Wet openbaarheid
van bestuur grenzen aan de openbaarheid. Het in acht nemen van die grenzen is
wezenlijk voor het goed kunnen functioneren van de overheid. Het lekken van
vertrouwelijke informatie is fnuikend voor de kwaliteit van het bestuur en voor de
democratische spelregels. Aan dat lekken liggen vrijwel altijd verkeerde motieven ten
grondslag. Degene die lekt, dient daarmee eigen belangen, wil zich graag belangrijk
voordoen of denkt daar anderen een dienst mee te bewijzen; het gaat hem daarbij niet
om het dienen van het algemeen belang.
– gevaar van oneigenlijke beïnvloeding van politieke besluitvorming en corruptie van
overheids- en semi-overheidsfunctionarissen
Het gevaar van manipulatie van en infiltratie in de politieke besluitvorming door
vertegenwoordigers van buitenlandse mogendheden, waarbij criminele oogmerken
veelal voorop staan, is een betrekkelijk nieuw verschijnsel in Europa. De maffiaachtige
praktijken zoals die zich in een aantal andere landen hebben kunnen
ontwikkelen, nopen ons tot waakzaamheid. Nederland heeft een open economie en
streeft traditioneel naar open betrekkingen, zowel in financieel en economisch opzicht
als voor wat betreft zijn maatschappelijke en culturele ontwikkelingen. Het zou naïef
zijn er van uit te gaan dat Nederland geheel zou kunnen ontkomen aan de import van
negatieve randverschijnselen, die een veiligheidsrisico voor de democratische
rechtsorde inhouden. Beïnvloeding door georganiseerde misdaad doet zich veelal voor
in de vorm van systematische corrumpering van politici, overheids- en
semioverheidsfunctionarissen. aangewakkerd door de grootte van het materiële
voordeel en in de hand gewerkt door toenemende normvervaging, vindt corruptie
doorgaans plaats in de vorm van omkoping of via het plaatsen of rekruteren van
handlangers in sleutelfuncties bij overheid en bedrijfsleven. Gelukkig zijn er in
Nederland nog maar spaarzaam aanwijzingen voor dit soort praktijken. Wel wil ik
stellen dat het gevaar zich in een eenwordend Europa met meer nadruk aandient. Een
afwachtende houding ten opzichte van deze verschijnselen kan niet worden
ingenomen en wordt dan ook niet ingenomen. Soms moet worden ingegrepen, zoals
gebeurd is door de Binnenlandse Veiligheidsdienst bij de Surinaamse infiltratie in
politiediensten. De BVD verricht verder een oriënterend onderzoek om een beeld te
krijgen van die sectoren die voor infiltratie het meest gevoelig lijken te zijn. Het gaat
niet alleen om dit soort, om het zo te zeggen, spectaculaire bedreigingen. Er zijn vele
situaties binnen het bestuur die tot fraude of corruptie aanleiding kunnen geven. De
ene dienst is daar naar de aard van de taken meer gevoelig voor dan de andere. Het
gaat om een zeer grote verscheidenheid van sectoren, variërend van politie, sociale
dienst, bouw- en woningtoezicht, vreemdelingenzaken, publieke werken enz..
– de geruchtenstroom en de reactie daarop
Iets wat mij ook zorgen baart, zijn de geruchten en verhalen die van tijd tot tijd in de
media en elders de ronde doen over ongerechtigheden in het bestuur. Het lijkt de
laatste tijd wel elke week weer raak in de media. Dat die verhalen, vooral wanneer zij
journalistiek nauwkeurig gecheckt zijn, worden gepubliceerd is goed. Het maakt
duidelijk dat de media hun rol als “waakhond” van de democratie serieus nemen. Het
signaleren van publieke misstanden is een onderdeel van die waakhond-functie. Ik
word echter niet altijd vrolijk van de reactie van de politiek verantwoordelijke
bestuurders op die verhalen. En die reactie is essentieel! Het is van tweeën één: of een
gerucht blijkt waar te zijn en dan moet het politiek verantwoordelijk bestuur
onverwijld maatregelen treffen, of een gerucht is onwaar: dan moet het politiek
verantwoordelijk bestuur, ook ter bescherming van de reputatie van betrokken
bestuurders en ambtenaren, het gerucht publiekelijk ontzenuwen. Wat uitermate
schadelijk is, is dat deze geruchten in de publieke opinie blijven hangen; dat doet
afbreuk aan het aanzien van de politiek en het bestuur.
Remedies
Er is geen standaardrecept voor alle genoemde kwalen. Wel is er een aantal algemene
opmerkingen te maken.
– moraal van bestuurders en ambtenaren
Als we willen spreken over wat gedaan kan worden om normvervaging en
machtsbederf tegen te gaan, is het goed om ons af te vragen wat eigenlijk van politici,
bestuurders en ambtenaren verwacht mag worden. In abstracto is dat heel eenvoudig.
Zij dienen bij de uitoefening van hun taak de daarvoor geldende regels, de wet en ook
de beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen; de grondrechten van de
burgers te respecteren. Er zijn tal van geschreven en ongeschreven regels waaraan
politici, bestuurders en ambtenaren moeten voldoen. Ambtenaren vinden die regels
onder meer in hun rechtspositieregelingen. Politici en bestuurders leggen bij de
aanvaarding van hun ambt een zuiveringseed af. Er zijn formeel-wettelijke bepalingen
over welke functies niet met hun ambt verenigbaar zijn en er zijn bepalingen over
welke handelingen verboden zijn. Van politici, bestuurders en ambtenaren wordt een
hoge moraal, hoge zuiverheid gevraagd. Zij behoren zich – ook buiten de directe
uitoefening van hun ambt – te onthouden van gedragingen die het vertrouwen in een
goede uitoefening van hun ambt kunnen schaden. Dat vraagt een bepaalde mentaliteit.
Er zijn nu eenmaal dingen die je als bestuurder – en overigens ook als ambtenaar –
niet moet willen. Men moet zich permanent bewust zijn van de eisen die de
bestuurlijke zuiverheid stelt, bijvoorbeeld bij het aanvaarden van nevenfuncties en
declaratiegedrag.
– voorbeeldfunctie politieke en ambtelijke top
De ambtelijke en politieke top dient zich ervan bewust te zijn dat zij de cultuur van de
aan hen toevertrouwde dienstonderdelen in hoge mate beïnvloeden. Een gedegen
leidschap is voor het bevorderen van een positief gerichte groepscode met hoge
ethische normen zeer belangrijk. De voorbeeldfunctie van fatsoenlijke managers is
wezenlijk om drempels tegen normvervaging bij de uitvoerders op te werpen. Zeker
van hen wordt moed, karakter en zichtbare onkreukbaarheid gevraagd. Daarbij gaat
het niet alleen om het zelf nalaten van normovertredingen; ook het niet actief optreden
tegen normvervaging binnen de organisatie, het bewust even een andere kant
opkijken, is fnuikend. Wie zich van deze voorbeeldfunctie niet bewust is en zich daar
niet naar gedraagt, brengt de hem toevertrouwde organisatie in gevaar.
– organisatiestructuur
De overheid kent een hiërarchische organisatie. Alles wat de organisatie doet of nalaat
wordt de politiek bestuurder toegerekend. Daarom vormt de politieke bestuurder de
top van de piramide. Dat moet ook zo zijn, want daardoor is hij of zij
aangrijpingspunt voor democratische controle op het bestuur. Dit stelsel van
democratische controle vraagt om een zodanige structuur van de organisatie, dat de
verantwoordelijk bestuurder ook daadwerkelijk in staat wordt gesteld om zijn
politieke verantwoordelijkheid te dragen. Hiërarchie mag een open en kritische
interne communicatie niet schuwen. Een verstopte communicatiestructuur schept
vervreemding en wantrouwen tussen leiding en uitvoerders. De uitvoerders worden
geïsoleerd en de leiding kan feitelijk geen verantwoording dragen voor de uitvoering.
Een open en geëngageerd lijn-management draagt ook bij aan de preventie van fraude
en corruptie. Het is van belang dat binnen de organisatie een zodanige structuur en
cultuur bestaat dat ook problemen met betrekking tot fraude- en corruptiegevoeligheid
op de verschillende niveaus bespreekbaar blijven, zonder dat men zich bedreigd voelt.
In de sfeer van opleiding zal meer dan tot nu toe gebruikelijk aandacht aan de
ambtsethiek moeten worden gegeven. Het uitreiken van het ARAR of andere
rechtspositieregelingen bij in diensttreden en een abstract verhaal over de beginselen
van de rechtsstaat is niet toereikend. De vrij abstracte regels van ambtsethiek zullen
vertaald moeten worden in praktische werkregels voor de omgang met de burger, ook
met het oog op preventie van fraude en corruptie. Deze werkregels zullen steeds
moeten worden toegespitst op de speciale situatie en taak van het betrokken
dienstonderdeel.
Permanente waakzaamheid
Bij politici en bestuurders bestaat de verleiding om de gevallen waarin evident sprake
is van fraude of corruptie te reduceren tot incidenten, die repressief (intern disciplinair
of strafrechtelijk) kunnen worden bestreden. We zien die gevallen het liefst als
betreurenswaardige incidenten. Zelfs kan het gebeuren dat men uit verlegenheid
simpelweg de andere kant op kijkt. De erkenning dat er sprake zou kunnen zijn van
een structurele aantasting van de integriteit van de overheid past immers niet in het
beeld van de overheid als drager van de democratische rechtsstaat. De opvatting dat
het alleen om incidenten gaat, kan het besef verduisteren dat machtsbederf een
sluipend virus is dat zich in de structuur van de overheid kan nestelen. Dat daar een
voedingsbodem kan vormen voor ambtsmisbruik. De bestrijding daarvan vraagt meer
dan een incidentenpolitiek. Het vraagt om permanente waakzaamheid van de politieke
en ambtelijke top, zowel bij het rijk als lokale overheden. We spreken de laatste tijd
veel over de kwaliteit van de overheid. Welnu, integriteit is voor het
overheidshandelen een kwaliteitseis bij uitstek. Het bewaren en beschermen van de
integriteit van het bestuur dient dan ook een normaal onderdeel te zijn van
kwaliteitszorg binnen de overheid op alle niveaus. Ik heb een aantal elementen
daarvoor aangedragen.
Afsluiting
Nederland is een democratische rechtsstaat. Dat begrip draagt uitdrukkelijk het
element van integriteit in zich. Een overheid kan niet én rechtsstaat zijn én niet
integer. Een niet-integere overheid kan de rechtsorde niet handhaven. De overheid is
óf wel óf niet integer. Een beetje integer kan niet. En met de integriteit van de
overheid valt of staat het bestuur; aantasting van de integriteit van de overheid
betekent niet minder dan dat de overheid het vertrouwen van de burgers verliest. En
zónder dat vertrouwen van de burger kan de democratie niet. Dan is er geen
democratie meer. Dat is een beklemmend beeld. De verantwoordelijkheid voor het
waarborgen van de integriteit van het Openbaar Bestuur deel ik met u. Wie de
integriteit laat aantasten, tast het vertrouwen van de burger is het bestuur, en daarmee
de democratie in haar wortels aan.
Bron: CAOP