Risicobeheersing in Basel III en daarna.
De Group of Central Bank Governors and Heads of Supervision (GHOS) heeft aangegeven dat Basel III medio 2023 – 2024 bij alle banken geïncorporeerd zal zijn.[1] Naast dat het GHOS een aantal aandachtsgebieden van het Basel III plan heeft besproken en bekritiseerd, gaf de toezichthouder (opnieuw) aan dat de regelgeving het antwoord is op de problematiek die het huidige financiële klimaat in haar greep houdt: inflatie en economische stagnatie. In hoeverre is Basel III eigenlijk effectief? En wanneer kunnen we een nieuw, soortgelijk normenkader verwachten? Hoog tijd om kort te bespreken wat men met Basel III tracht te bereiken, of dit lukt en wat de toekomst brengt.
Basel III: Wat en hoe?
Al eerder heeft The Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) financiële normgeving gepubliceerd onder de noemer ‘Basel’ (respectievelijk Basel I en II), met als doel de stabiliteit van de financiële sector te verhogen. Dit doet zij door in te zetten op samenwerking tussen centrale banken op het terrein van regulering, supervisie en bedrijfsinrichting. Op dit moment wordt het BCBS gesteund en gedragen door 63 centrale banken, goed voor 45 leden uit 28 individuele jurisdicties – waaronder Nederland.
Basel III moet, in tegenstelling tot Basel I en II, vooral worden gezien als een acute reactie van het BCBS op de financiële crisis van 2007 – 2008. Hoewel Basel I en II tevens als doel hadden om het bancaire systeem te verstevigen, transparanter te maken, en niet onbelangrijk, verder te reguleren, slaagde beide normenkaders daar maar tot op een zekere hoogte in. Sterker nog, ze zouden de financiële crisis alleen maar verergerd hebben. [2] Volgens het BCBS zou Basel III geenszins hetzelfde (verwaarloosbare) effect hebben als zijn voorgangers. Aandacht zou vooral uitgaan naar de solvabiliteit en liquiditeit van banken, want daarmee zou de gezondheid van de bancaire sector versterkt worden. De volgende pijlers van Basel III liggen dan ook in het verlengde van dit streven:
Dit zijn (zeer) kort samengevat de normen waarmee de meeste banken, en bij uitstek compliance officers en riskmanagers, na de introductie (2010) van Basel III voor lange tijd zoet waren. De nieuwe verwachting die door Basel III werd geschept ten opzichte van het compliance- en risico managementsysteem (denk aan automatisering van compliance, schaalbaarheid en flexibiliteit van het bancaire systeem, alsook de zichtbaarheid van de sector in het publieke domein), heeft voor veel banken niet minder dan een complete ommezwaai in het eigen beleid betekend. Die ommezwaai verliep niet altijd even zo soepel als werd gehoopt.
De implementatie van Basel III
De meningen over de bruikbaarheid van BASEL III lopen uiteen, vooral omdat de implementatie ervan niet bij elke bank zo snel (en zo kosteloos mogelijk) geïmplementeerd kon worden. In Nederland konden banken, in tegenstelling tot menigeen jurisdictie daarbuiten, relatief makkelijk aan de eisen voldoen daar zij alvorens de introductie van Basel III een degelijke kapitaalbuffer hadden opgebouwd.
Recentelijk wordt steeds meer erkend dat Basel III meerdere onvoorziene problemen veroorzaakt(e). De vereiste dat banken grotere kapitaalreserves horen aan te houden dan tot 2010 gebruikelijk was zou niet alleen nieuwkomers tot de markt afschrikken, maar ook leiden tot het lenen van onverantwoorde hoeveelheden kapitaal om aan de norm te voldoen. Opvallend is ook dat kredietnemers sinds 2006 meer financiële risico’s op zich hebben genomen door meer te investeren in immateriële activa, R&D en kapitaaluitgaven – daardoor een grotere volatiliteit in prestaties en kans op wanbetaling ervaren – ongeacht de introductie van het nieuwe normenkader. Volgens een (wetenschappelijke) publicatie door Xinjie Wang en Ken Zong in The Journal of Banking & Finance zou dit geheel te wijten zijn aan Basel III. Ook elders klonken (en klinken) bijna identiek kritische geluiden.[7]
HHet is ook aanvechtbaar of alleen de extra kapitaallasten voldoende genoeg zijn om het onverantwoorde leengedrag van banken of andere financiële instellingen tegen te gaan. Daar is meer voor nodig. Niks in Basel III of in de normenkaders van andere internationale ‘soft-law’ instellingen hebben overheden ertoe gebracht te concluderen dat banken niet langer profiteren van informatie-asymmetrie, of dat zij zijn gestopt met het najagen van risicovolle strategieën teneinde van kortetermijnwinst.[8] Basel III biedt weinig duidelijke normen voor het reguleren van bankgedrag. Meer focus op marktgerichte regelgeving; meer focus op initiatieven en prikkels die erop gericht zijn het management ervan te weerhouden ongepaste en onnodige risico’s te nemen; en meer aandacht aan corporate governance op internationaal niveau vormen enkele vitale factoren waarmee rekening moet worden gehouden als liquiditeit, solvabiliteit en systeemrisico’s effectief en duurzaam beheerst behoren te worden. Dit gebeurt in Basel III nauwelijks tot niet.
Hoe dan ook, overheden bleven (en blijven) onverstoord positief. Een dergelijk enthousiasme maskeert voor velen, en voornamelijk het brede publiek, de risico’s die met de implementatie van het normenkader gepaard zijn gegaan.
Toch is het te makkelijk om te concluderen dat de BCBS met Basel III de plank volledig heeft misgeslagen. Hoewel de implementatie van Basel III de kapitaalkosten voor banken heeft doen toenemen (lees: de solvabiliteitseisen), met af en toe negatieve gevolgen van dien, is wel duidelijk geworden dat de regelgeving ook de kans op ‘tail risks’, of staartrisico’s, heeft verkleind. De European Banking Authority (EBA) concludeerde dat vanuit macro-economisch oogpunt 1) de lange termijn voordelen van de hervorming opwegen tegen de korte termijn kosten; en dat 2) de hervorming de ergste risico’s van economische neergang in de toekomst zou verminderen – en daarmee de intensiteit van crisissen begrenst. Dat lijkt min of meer ook zo te zijn: Ondanks het feit dat producten voor veel Europeanen duurder worden nu er al enige tijd hevig wordt gevochten in Oekraïne, groeit de economie van de EU dit jaar meer dan verwacht. Zo groeide de eurozone afgelopen kwartaal met 0,6 procent, terwijl aanvankelijk werd verwacht dat dit 0,3 procent zou zijn.[9]
Corporate governance principles for banks, Basel IV en V
Het is uiteindelijk in Juli 2015 dat de BCBS een nieuw normenkader uitbrengt, compleet gericht op corporate governance. De regelgeving die aanvankelijk mist bij de implementatie van Basel III in 2010, wordt hiermee alsnog geïntroduceerd. Dit normenkader, Corporate Governance Principles for Banks (CGPB) genaamd, geeft aandacht aan een uitgebreid palet aan governance gerelateerde problemen. Zo wordt 1) uitgebreid aandacht gegeven aan de rol van de raad van bestuur bij het effectief implementeren van risicobeheersingssystemen; wordt 2) het collectieve belang (collective competence) van de raad van bestuur benadrukt, evenals de verplichting van individuele bestuurders bij banken om voldoende tijd aan de vormgeving van beleid te besteden en op de hoogte te blijven van ontwikkelingen in het bankwezen; worden 3) de criteria rondom risicobeheersing verder uitgewerkt en versterkt, met inbegrip van ‘risicobeheer rollen’, zoals risk-managementteams, en interne audit- control- en compliance functies (in andere woorden het ‘three lines of defence’ model); wordt 4) veelvuldig aandacht gegeven aan het belang van een gezonde bedrijfscultuur die risico’s in acht neemt, en waarin risicobeheersing wordt gestimuleerd; gaat 5) veel aandacht uit naar het bieden van begeleiding bij het evalueren en selecteren van senior management en bestuursleden door toezichthouders; en wordt, als laatste, 6) erkend dat beloningssystemen een belangrijk onderdeel vormen van de bestuurscultuur, waarvan de risico’s door zowel het senior management als de rest van de organisatie besproken horen te worden. [10]
Basel IV (een onofficiële naam, aangezien BCBS deze standaard zelf aanduidt als “…the Basel Committee’s finalisation of the Basel III framework”, elders ook Basel 3.1 genoemd) zet de focus op governance door, via het aanstellen van de volgende normen:
Deze punten staan in het desbetreffende document ietwat verder uitgewerkt – en zijn in feite een korte samenvatting van de normen die al eerder in het CGPB zijn gepresenteerd.
Hernieuwde aandacht aan corporate governance is opnieuw te zien in een consultatief document van de BCBS uitgebracht op 16 februari van dit jaar. Hierin wordt aandacht gegeven aan gedrag en ‘verantwoordelijkheidsgevoel’ binnen de bancaire sector (aan ‘integriteit’ wordt binnen dezelfde context dan weer opmerkelijk weinig aandacht gegeven), uitgewerkt in drie ‘principals’, elk met als doel de risico’s betreffende klimaat en klimaatveranderingen voldoende genoeg te kunnen managen:
De herzieningen benadrukken allemaal de noodzaak van effectieve corporate governance voor het correct functioneren van het banksysteem; waarmee ook het belang van compliance- en riskmanagement wordt bevestigd. Men moet verwachten dat deze nieuwe addities tot meer en strengere regelgeving of leidraden gaan leiden. Zo publiceerde het Platform voor Duurzame Financiering, onderdeel van DNB, onlangs een ‘aangescherpte visie’; en melde DNB al eerder dat banken (te) slecht zicht hebben op klimaatrisico’s.
De toekomst
Basel III had een significante, systeem-brede impact op het risicogedrag van financieel dienstverleners. Zo ook Basel IV en het CGPB. De kans is dus groot dat ook de onlangs geïntroduceerde normenkaders van BCBS een zodanig effect zullen hebben. Het betekent ongetwijfeld dat compliance- en risk officers toezicht moeten gaan houden op de principes en processen die hierboven worden benoemd. Hoe dat zal werken in de praktijk (monitoren, advies of creëren van awareness?) is nog lang niet duidelijk, en niet elke organisatie zal voorbereid zijn op het implementeren van de bijbehorende taken. De plannen liggen er – nu de uitwerking nog.
[1] Lees: Alle centrale banken van staten die gelieerd zijn aan The Basel Committee on Banking Supervision.
[2] Negatieve reacties op het Basel I en II beleid lopen uiteen. Waar sommigen deze normenkaders puur zien als één van de factoren voor het ontstaan van de financiële crisis, zien anderen het als een primaire schuldige. Zie: The London School of Economics; Francesco Cannata en Mario Quagliariello (ECB); voor een iets genuanceerdere blik op de normenkaders van BCBS: Harald Bennink in The Journal of Risk and Financial Management.
[3] Voor de minimale kapitaal vereisten: http://www.bis.org/bcbs/basel3/basel3_phase_in_arrangements.pdf
[4] Voor de leverage ratio: https://www.bis.org/bcbs/basel3/b3_trans_arr_1728.pdf
[5] Voor de liquidity requirements: http://www.bis.org/publ/bcbs189.pdf
[6] Voor corporate governance verwijst de 2010 versie van Basel III naar Basel II: https://www.bis.org/publ/bcbs157.pdf
[7] Zie bijvoorbeeld Adrian Blundell-Wignall en Paul Atkinson in het OECD Journal: Financial Market Trends; en de keynote van Wayne Byres van de BCBS zelf.
[8] Zie hierover een uitmuntend artikel van David Zaring in The Journal of Financial Regulation.
[9] Zie https://www.europa-nu.nl/id/vltmehmsvhzu/nieuws/economische_groei_eurozone_valt_hoger?ctx=vg9pni7o8qzu&tab=0#:~:text=Op%20jaarbasis%20groeide%20de%20economie,procent%20in%20het%20vierde%20kwartaal.
[10] Voor het CGPB, zie https://www.bis.org/bcbs/publ/d328.pdf
[11] Voor Basel IV, zie https://www.bis.org/bcbs/publ/d424.pdf
[12] Voor deze principals, zie https://www.bis.org/bcbs/publ/d532.pdf